Stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej dotyczące projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (druk sejmowy nr 2001)

Państwowa Komisja Wyborcza, po przeanalizowaniu na posiedzeniu w dniu 20 listopada 2017 r. złożonego przez grupę posłów projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (druk sejmowy nr 2001), uzupełniając swoje stanowisko z dnia 16 listopada 2017 r., stwierdza, co następuje:

1. Wprowadzenie całkowitej zmiany organizacji wyborów w okresie krótszym niż rok przed ich przeprowadzeniem stanowi realne zagrożenie dla respektowania wszystkich zasad prawa wyborczego. Wybory samorządowe są najtrudniejsze do zorganizowania z największą liczbą kandydatów i komitetów wyborczych. W praktyce są to cztery różne wybory przeprowadzane w tym samym czasie, wybory rad gmin, wybory rad powiatów, wybory sejmików województw i wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Ponadto w Warszawie przeprowadzane są wybory rad dzielnic. W organizację tych wyborów zaangażowane są tysiące osób, postępujących zgodnie z wypracowanymi przez lata doświadczeń procedurami. Wprowadzenie zupełnie nowego modelu organizacyjnego tuż przed wyborami wiązać się będzie z chaosem kompetencyjnym, decyzyjnym i wykonawczym, co w konsekwencji doprowadzić może do braku możliwości prawidłowego ich przeprowadzenia.
2. Zgodnie z art. 4 pkt 59 lit. a i b oraz art. 8 projektu w ciągu 60 dni od wejścia w życie ustawy Państwowa Komisja Wyborcza powołać ma 16 wojewódzkich komisarzy wyborczych i 380 powiatowych komisarzy wyborczych, którzy będą pełnomocnikami Komisji odpowiednio w województwach oraz powiatach i miastach na prawach powiatów. Powołanie na tak odpowiedzialną funkcję powinno być poprzedzone analizą doświadczenia zawodowego kandydata i spotkaniem z nim. Komisja nie będzie w stanie w tak krótkim czasie dokładnie zweryfikować każdego z kandydatów.
3. Zgodnie z art. 4 pkt 59 lit. b projektu komisarze wyborczy mają być powołani spośród osób mających wykształcenie wyższe prawnicze. Dotychczas musieli to być sędziowie. Projekt nie przewiduje ograniczeń co do działalności politycznej tych osób i ich przynależności do partii politycznych, co może budzić zastrzeżenia co do ich bezstronności. Przewiduje się także, że wygaśnie kadencja dotychczasowych komisarzy wyborczych (art. 8 § 1 projektu). Zatem najtrudniejsze wybory, tj. wybory samorządowe, mieliby w całej Polsce przeprowadzać komisarze niemający żadnego doświadczenia w tym zakresie.
4. Art. 9 projektu przewiduje konieczność dokonania przez wojewódzkich komisarzy wyborczych nowego podziału wszystkich jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze w ciągu 3 miesięcy od wejścia w życie ustawy. Należy zauważyć, że po wejściu w życie Kodeksu wyborczego w 2011 r. każda rada gminy miała na wykonanie tego zadania 15 miesięcy od wejścia w życie ustawy. Podział na okręgi wyborcze powinien być poprzedzony wszechstronną analizą uwarunkowań społecznych w danej jednostce samorządu terytorialnego. Wiedzy w tym zakresie komisarze wyborczy nie posiadają. Dla przykładu w województwie wielkopolskim komisarz wyborczy będzie musiał dokonać podziału na okręgi wyborcze: województwa, 4 miast na prawach powiatu, 31 powiatów i 226 gmin.
5. Nadto należy podkreślić, że zmiana, o której mowa w art. 4 pkt 97 projektu, skraca postępowanie w sprawach podziału gminy na okręgi, bowiem obowiązujący dotychczas system trójszczeblowy (rada gminy – komisarz wyborczy
   – Państwowa Komisja Wyborcza) zostaje sprowadzony do dwóch szczebli (komisarz wojewódzki – Państwowa Komisja Wyborcza), pomijając w dalszym ciągu drogę sądową, mimo iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 kwietnia 2016 r. w sprawie P 5/14 uznał, iż art. 420 § 2 zdanie drugie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy wykluczający środek prawny od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej narusza wyrażoną w Konstytucji zasadę prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2), a także zasadę sądowej ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2). Pomimo, iż w konkluzji orzeczenia Trybunał podkreślił, iż sąd administracyjny jest właściwy w sprawach z art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego, projektodawcy wyrok ten zlekceważyli. Przy okazji podnieść należy, iż nadal – mimo upływu ponad 5 lat – nie został wykonany inny wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący także prawa wyborczego, a mający znaczenie dla rejestracji list kandydatów na posłów (wyrok z 18 lipca 2012 r., sygn. K 14/12) stwierdzający niekonstytucyjność art. 218 § 2 zdanie drugie Kodeksu wyborczego, który nie przewiduje drogi sądowej w sytuacji odmowy rejestracji listy kandydatów na posłów przez okręgową komisję wyborczą oraz Państwową Komisję Wyborczą.
6. Art. 10 projektu przewiduje konieczność dokonania przez powiatowych komisarzy wyborczych nowego podziału wszystkich jednostek samorządu terytorialnego na obwody głosowania w ciągu 1 miesiąca od dokonania podziału na okręgi wyborcze. Po wejściu w życie Kodeksu wyborczego w 2011 r. każda rada gminy miała na wykonanie tego zadania 3 miesiące od dokonania podziału na okręgi wyborcze.
7. Art. 4 pkt 90 i 91 projektu zakłada, że zawiadomienia o utworzeniu komitetów wyborczych wyborców i komitetów wyborczych organizacji, zamierzających zgłaszać kandydatów w jednym województwie dokonuje się do wojewódzkiego komisarza wyborczego (będzie ich 16). Dotychczas zgłoszenia takie przyjmowali wszyscy komisarze wyborczy (jest ich obecnie 51). Będzie to znaczące utrudnienie dla komitetów wyborczych. Przykładowo w województwie mazowieckim działa obecnie 6 komisarzy wyborczych (Warszawa, Ciechanów, Płock, Ostrołęka, Radom, Siedlce). Po zmianie przepisów i pozostawieniu tylko jednego komisarza w Warszawie znacznie wydłuży się dystans, który przedstawiciele komitetów wyborczych będą musieli pokonać celem dokonania zawiadomienia o utworzeniu komitetu wyborczego. Takie rozwiązanie niewątpliwie nie spełnia wyrażanej przez projektodawców intencji uporządkowania i przyspieszenia procedur wyborczych. Ponadto należy zauważyć, że w praktyce niemożliwe będzie w związku z tym rozpatrzenie przez wojewódzkiego komisarza wyborczego w ustawowym terminie ponad tysiąca zgłoszeń komitetów (tyle mniej więcej komitetów wyborczych rejestruje się na obszarze województwa) w ciągu kilku dni.
8. Niezależnie od tego, iż proces wyborczy zaburzony zostanie przez spóźnione w czasie wprowadzenie w miejsce 51 komisarzy sędziów prawie 400 nowych, bez żadnego doświadczenia komisarzy, projektodawcy planują nadto zmianę na kilka miesięcy przed wyborami Szefa Krajowego Biura Wyborczego (art. 7 projektu). Szef Krajowego Biura Wyborczego jest w myśl obowiązujących przepisów organem wykonawczym Państwowej Komisji Wyborczej (art. 190 § 1 Kodeksu wyborczego), powoływanym przez Państwową Komisję Wyborczą na wniosek jej przewodniczącego (art. 190 § 2 Kodeksu wyborczego) i kierującym instytucją, której podstawowym celem jest zapewnienie administracyjnych, technicznych, finansowych warunków organizacji wyborów i referendów. Oczywistym jest, iż w tego rodzaju sytuacji, gdy powodzenie procesu wyborczego w wydatnym zakresie zależy od wiedzy, doświadczenia i sprawności Szefa Krajowego Biura Wyborczego oraz podległego mu aparatu urzędniczego, Państwowa Komisja Wyborcza powinna mieć swobodę w wyborze na to stanowisko osoby, która – w ocenie Państwowej Komisji Wyborczej – będzie spełniać najwyższe standardy profesjonalizmu gwarantujące należyty przebieg wyborów i referendów. Przekazanie uprawnienia do przedstawienia Państwowej Komisji Wyborczej wiążących kandydatur na stanowisko Szefa Krajowego Biura Wyborczego przez podmioty zewnętrzne (bez znaczenia jaki mają charakter), czyni dotychczasowe uprawnienie Państwowej Komisji Wyborczej iluzorycznym i wykluczającym w praktyce możliwość swobodnego doboru jednego z najważniejszych współpracowników i współuczestników procesu wyborczego. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż zmiana osoby Szefa Krajowego Biura Wyborczego nastąpi w nieodległym od daty wyborów terminie, co niewątpliwie dodatkowo wpłynie na zakłócenie procedury wyborczej, tym bardziej jeśli zważy się, że gruntowne zapoznanie się ze skomplikowaną materią administracji wyborczej zajmie nowemu Szefowi także odpowiedni okres czasu.
9. Bardzo prawdopodobne jest zablokowanie wytycznych Państwowej Komisji Wyborczej wydanych tuż przed dniem głosowania, co do których wpłynie skarga do Sądu Najwyższego. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 56 projektu złożenie skargi wstrzymuje wykonanie wytycznych do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd. Wprawdzie Państwowa Komisja Wyborcza większość wytycznych wydaje w okresie wcześniejszym, jednakże zdarzają się sytuacje powodujące konieczność wydania wytycznych tuż przed dniem głosowania lub nawet w tym dniu.
10. Projekt zakłada, że na karcie do głosowania drukuje się symbol graficzny komitetu wyborczego (art. 4 pkt 17 lit. a projektu). Nie przewiduje natomiast zgłaszania tych wzorów wraz z zawiadomieniem o utworzeniu komitetu wyborczego.
11. Projekt noweli przewiduje, że na stronie tytułowej zbroszurowanej karty do głosowania będzie również spis treści zawierający nazwy komitetów wyborczych (art. 4 pkt 17 lit. a projektu). Biorąc pod uwagę, że tytuł karty zajmuje około 1/4, 1/3 jej powierzchni, może nie być miejsca na umieszczenie nazw wszystkich komitetów wyborczych na tej stronie. Rozwiązanie obowiązujące od 2015 r. (spis treści na drugiej stronie jako jedyny jej element) jest niewątpliwie bezpieczniejsze.
12. Ustalanie wyników głosowania w obwodzie poprzez nałożony projektem obowiązek okazywania przez przewodniczącego komisji każdej karty do głosowania wszystkim członkom komisji (art. 4 pkt 28 lit. b projektu) niewątpliwie wydłuży znacznie czas ustalania wyników wyborów, w szczególności w przypadku wieloszczeblowych wyborów samorządowych.
13. Projekt zakłada zmianę definicji znaku „X” stawianego w kratce obok nazwiska kandydata. Przez znak „X” rozumie się co najmniej dwie linie, które przecinają się w obrębie kratki (art. 4 pkt 2 projektu). Dotychczasowa definicja znaku „X” przewidywała, że są to dwie przecinające się linie w obrębie kratki. Proponowana definicja powoduje, że za znak „X” należy uznać wszelkie znaki, w których, co najmniej dwie linie przecinają się w obrębie kratki. W związku z tym również postawienie kilku lub więcej linii w kratce, z czego co najmniej dwie się będą przecinały należy uznać za znak „X” np. „±” „≠”. Przyjęcie proponowanej regulacji będzie przedmiotem wielu wątpliwości i rozbieżności podczas ustalania wyników głosowania. Ponadto projekt zakłada, że poczynienie znaków lub dopisków na karcie do głosowania, w tym w kratce nie wpływa na ważność oddanego na niej głosu. Oznacza to, że wszelkie znaki graficzne inne niż „X” naniesione w obrębie kratki, w tym w szczególności zamazanie kratki, przekreślenie znaku w kratce itp. nie powodują nieważności głosu. Zaproponowana regulacja stwarza ryzyko rozbieżności interpretacyjnych w zakresie ważności głosu, co jest niedopuszczalne. Dotychczas postawienie w kratce jakiegokolwiek znaku (poza znakiem „X”) powodowało nieważność głosu. Fakt, że projekt zakłada możliwość wstawiania innych znaków niż znak „X” w kratkach będzie budził wątpliwości. Wątpliwe jest także m. in. uznanie głosu za ważny w przypadku zamazania innej kratki, lub postawienia w jednej kratce znaku „X” i dodatkowo w tej kratce innego znaku. Intencją dotychczasowego przepisu, który zabraniał stawiania jakichkolwiek innych znaków w obrębie kratki było zabezpieczenie przed ewentualnym „dostawieniem” przez inne osoby znaku „X” przy nazwisku innego kandydata i zamazywania postawionych znaków „X”. W chwili obecnej postawienie znaku „X”, a następnie zamazanie kratki i postawienie znaku „X” przy innym kandydacie powodowało będzie, że głos jest ważny, gdyż zamazanie kratki należy traktować jako dopisek. Państwowa Komisja Wyborcza jednakże przede wszystkim pragnie zwrócić uwagę na likwidację dwóch istotnych systemowych zabezpieczeń uczciwego przeprowadzenia wyborów:

- wskazana zmiana sposobu ustalania ważności głosu umożliwia niezauważalne manipulowanie głosami wyborców. Według obowiązujących przepisów osoba chcąca dokonać manipulacji (o ile udało jej się uzyskać w sposób niezauważony przez członków komisji obwodowej dostęp do kart, co nie powinno mieć miejsca) mogła na karcie do głosowania dostawić znak „X” i zamazać kratkę z głosem prawidłowo oddanym przez wyborcę. Głosu nie otrzymywał kandydat, na którego głosował wyborca, lecz powodowało to nieważność głosu. Liczba głosów nieważnych z tego powodu była możliwa do ustalenia na podstawie danych zawartych w protokole każdej obwodowej komisji wyborczej. Według propozycji głos taki będzie ważny i będzie przypadał liście oraz kandydatowi, przy którym postawiony jest „dopisany” znak „X”. Ślad tego nie znajdzie się w protokole głosowania;

-  wprowadzenie dwóch organów odpowiedzialnych za odpowiednio przeprowadzenie głosowania i ustalenie jego wyników (art. 4 pkt 65 lit. a projektu). Obecnie za całą procedurę związaną z głosowaniem i ustaleniem jego wyników odpowiada obwodowa komisja wyborcza. Projekt zakłada, że głosowanie będzie przeprowadzała jedna komisja, a jego wyniki ustalała inna. Oznacza to, że w przypadku ujawnienia nieprawidłowości w rozliczeniu kart (np. więcej kart wyjętych z urny niż kart wydanych wyborcom) trudne będzie ustalenie winnych, gdyż nie będzie wiadomo, która komisja odpowiada za nieprawidłowości.

14. Nadmienić również należy, że prace nad systemem informatycznym wspomagającym organy wyborcze w wyborach samorządowych są na bardzo zaawansowanym etapie. System ten przeszedł już z wynikiem pozytywnym kilka testów. Wejście w życie omawianej ustawy spowoduje, że prace nad jego zmianą będą mogły rozpocząć się po ustaleniu ostatecznego kształtu nowelizacji Kodeksu wyborczego. Natomiast testy systemu informatycznego w całym zakresie będą mogły zostać przeprowadzone dopiero po dokonaniu nowego podziału na okręgi wyborcze. Trzeba w tym miejscu raz jeszcze przypomnieć, że Państwowa Komisja Wyborcza będzie musiała powołać nowych komisarzy wyborczych w terminie 60 dni od dnia wejścia w życie ustawy (art. 8 projektu), a nowi komisarze wyborczy, podziału na okręgi wyborcze dokonać muszą w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (art. 9 projektu). W rzeczywistości zatem w okresie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie proponowanych przepisów Państwowa Komisja Wyborcza będzie musiała powołać komisarzy wyborczych, a komisarze będą musieli dokonać nowego podziału wszystkich jednostek samorządu terytorialnego na okręgi wyborcze. W konsekwencji spowoduje to, że Państwowa Komisja Wyborcza i Krajowe Biuro Wyborcze będą musiały w krótkim okresie czasu przed wyborami dokonać poważnych zmian w programie informatycznym oraz dokonać jego testów.

Powyższą kwestię należy uznać za niezwykle istotną dla prawidłowego przeprowadzenia wyborów, mając w pamięci konsekwencje awarii systemu informatycznego w 2014 r. Z wydarzeń tych zarówno Państwowa Komisja Wyborcza, jak również Krajowe Biuro Wyborcze wyciągnęły wnioski, czego wynikiem były wybory prezydenckie i parlamentarne w 2015 roku, do których nie zgłoszono żadnych poważnych zastrzeżeń dotyczących ewentualnych fałszerstw bądź innych nieprawidłowości. Nadto od początku roku 2016 przeprowadzane są w gminach całego kraju każdego tygodnia wybory uzupełniające i referenda lokalne (do 1 stycznia 2018 r. planuje się ich ok. 1600), co do których do Państwowej Komisji Wyborczej nie wpłynęły żadne sygnały świadczące o ewentualnych nieprawidłowościach w ich przebiegu.

15. Zmiany w zakresie finansowania kampanii wyborczej poprzez rozszerzenie katalogu wartości niepieniężnych, które mogą być przyjmowane przez komitety wyborcze (art. 4 pkt 45 projektu), stwarzają ryzyko zaburzenia jawności finansowania kampanii wyborczej. Ponadto zniesienie sankcji karnej za prowadzenie i finansowanie agitacji wyborczej z naruszeniem wyłączności komitetów wyborczych, co przewiduje art. 4 pkt 136 projektu, umożliwiłoby prowadzenie takiej agitacji przez dowolny podmiot bez ujawniania źródeł finansowania i poza wszelkimi limitami wydatków. Oznaczałoby to likwidację jawności finansowania kampanii wyborczej i pozbawiłoby sensu limitowanie wydatków komitetów wyborczych oraz kontrolę zgodności finansowania z prawem.

16. Przepis określający rodzaje wydatków komitetu wyborczego wliczane do limitu wydatków (art. 4 pkt 84 projektu) nie jest dostatecznie precyzyjny, co może uniemożliwić właściwe zakwalifikowanie kosztów i stwierdzenie, czy limit został zachowany czy przekroczony. Nie jest jasne, czy do limitu mają być wliczane np. koszty spotkań kandydatów z wyborcami, festynów, plakatów, wydawnictw programowych, podróży i noclegów, korzystania z Internetu, a także koszty pośrednie związane z działaniami reklamowymi, np. z transportem i magazynowaniem materiałów. Ponadto objęcie limitem tylko części wydatków komitetu pozwalałoby komitetom bogatszym uzyskać przewagę nad mniej zasobnymi, co pozbawiłoby limity funkcji wyrównywania szans.

17. Znaczny wzrost kosztów przeprowadzenia wyborów:

1)  powołanie 16 wojewódzkich i 380 powiatowych komisarzy wyborczych w miejsce obecnych 51 komisarzy (art. 4 pkt 59 lit. b oraz art. 8 § 2 projektu);

2)  powołanie korpusu urzędników wyborczych (art. 4 pkt 71 projektu);

3)  zakup sprzętu do transmisji z lokali wyborczych (kamery, serwery, nośniki) i koszt jej przeprowadzenia (art. 4 pkt 22 lit. f i g projektu);

4)  koszt zmiany wyposażenia lokali wyborczych zgodnie z wymogami określonymi w projekcie (art. 4 pkt 22 lit. f i g projektu);

5)  praktycznie podwojenie liczby członków obwodowych komisji wyborczych (art. 4 pkt 65 lit. a projektu).

Szacować można, że łączne koszty przeprowadzenia wyborów samorządowych i roczne koszty utrzymania administracji wyborczej związane z wejściem w życie ustawy zwiększą się w 2018 r. w stosunku do planu o ponad 300 000 000 zł. Należy przy tym zauważyć, że kwota zaplanowana na przeprowadzenie wyborów samorządowych w 2018 r. wynosi 307 900 000 zł.

18. Brak przepisów zmieniających ustawę z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym i ustawę z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. Przepisy takie są niezbędne w związku z niektórymi proponowanymi zmianami w Kodeksie wyborczym.

Państwowa Komisja Wyborcza zwraca także uwagę, że projektodawcy w uzasadnieniu przedstawionego projektu zmian podnoszą, iż „analiza procedur wyborczych przeprowadzonych jesienią 2014 roku nie pozwala wykluczać świadomych działań na rzecz wyniku jednych komitetów wyborczych i na szkodę innych komitetów, co mogło odbywać się przy wykorzystaniu mało precyzyjnych zapisów Kodeksu wyborczego. Otwartą kwestią pozostaje pytanie o skalę takich działań, niemniej w szeregu przypadkach udokumentowano je i wskazano jako podstawę zgłaszanych do sądów protestów wyborczych. Suma takich fałszerstw faktycznie mogła również wpłynąć w istotny sposób na wynik wyborczy.” Tego rodzaju teza jest głęboko nieuzasadniona i bezpodstawna. O ile faktem jest, iż wadliwy program informatyczny był przyczyną opóźnień w podawaniu wyników wyborów, to nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż za opóźnieniami tymi kryły się „świadome działania” zmierzające do fałszowania wyników wyborów, szczególnie w taki sposób, aby wpłynęło to „w istotny sposób” na wynik wyborów. Do dnia dzisiejszego nie przedstawiono bowiem żadnego dowodu, ani też wyroku sądu (w tym wyroku Sądu Najwyższego), który by tego rodzaju bezpodstawne pomówienia, w dodatku ponawiane co pewien czas, potwierdzał.

Państwowa Komisja Wyborcza z zadowoleniem przyjmuje jednocześnie część zaproponowanych w projekcie rozwiązań, które uznaje za pozytywne. Są to kwestie dotyczące:

1)       pozostawienia rozwiązania umożliwiającego stosowania w wyborach kart zbroszurowanych (art. 4 pkt 17 projektu);

2)       rozszerzenie uprawnień mężów zaufania (art. 4 pkt 37 projektu);

3)       transmisja lub rejestracja z lokalu wyborczego w dniu głosowania (art. 4 pkt 22 lit. f i g projektu);

4)       zmiana obecnie obowiązującego art. 371 Kodeksu wyborczego, który reguluje wyznaczanie terminu wyborów samorządowych (art. 4 pkt 82 projektu).

Państwowa Komisja Wyborcza zaznacza przy tym, że pismem z dnia 5 lutego 2016 r. (ZPOW-430-8/15) wystąpiła do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałka Senatu Rzeczypospolitej Polskiej i Prezesa Rady Ministrów z propozycjami zmian w prawie wyborczym, które według Komisji usprawniłyby organizację i przeprowadzenie wyborów. Ponadto pismem z dnia 30 września 2017 r. ZPOW-502-2/17 Komisja przypomniała wymienionym wyżej organom oraz przewodniczącym klubów parlamentarnych i poselskich o zgłaszanych propozycjach zmian w prawie wyborczym, a także wskazała na konieczność podjęcia dyskusji nad ustawowym uregulowaniem kwestii tzw. „prekampanii wyborczej” prowadzonej przed zarządzeniem wyborów oraz skutków takich działań. Jednakże żadne działania w tym zakresie nie zostały podjęte przez właściwe do tego organy, a kwestie podnoszone przez Państwową Komisję Wyborczą nie zostały w żaden sposób uwzględnione w projekcie.